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Réforme des collectivités territoriales - CMP

François de Rugy

jeudi 18 novembre 2010

Deuxième séance du mardi 16 novembre 2010 - extrait du compte-rendu officiel :
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Mme la présidente. J’ai reçu de M. Yves Cochet et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine une motion de rejet préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 5, du règlement.

La parole est à M. François de Rugy.

M. François de Rugy. Je voudrais d’abord faire une remarque sur la situation singulière dans laquelle se trouve le ministre chargé des collectivités territoriales et qui justifierait, à elle seule, l’adoption de la motion de rejet préalable. Alors que l’on vient de changer de gouvernement, on continue à vouloir faire adopter ce texte par un ministre qui vient de quitter l’Association des régions de France, alors qu’il est président d’une de ces régions. Soit on peut penser qu’il y a eu quelque impréparation dans ce remaniement, même s’il est annoncé depuis près de six mois, soit il s’agit d’envoyer un signal non seulement aux élus de la nation, mais plus encore aux dizaines de milliers d’élus locaux de France.

En réalité, monsieur Richert, si vous avez quitté l’Association des régions de France il y a quelques jours, c’est parce que vous refusez obstinément la discussion, le dialogue, la négociation avec les élus qui ne sont pas de votre bord, alors qu’ils ont été massivement confirmés dans leurs fonctions par le suffrage universel en mars 2010.

Tout à l’heure, lors des questions au Gouvernement, le Premier ministre a indiqué qu’il dirigeait maintenant un gouvernement de combat. C’est, sans aucun doute, un gouvernement de combat contre les élus locaux de France.

M. Gérard Charasse et M. Yves Cochet. Très bien !

M. François de Rugy. Je ne reprendrai pas par le menu la liste des étapes successives qui ont vu un projet que vous nous aviez vendu - car, avec vous, tout est vendu - comme une réforme phare du quinquennat de Nicolas Sarkozy devenir peu à peu une assez pitoyable opération politicienne dont l’enjeu n’échappe désormais à personne. Défaite régulièrement dans les urnes - j’aurais envie de dire systématiquement - lors des scrutins locaux depuis 2007, votre majorité a décidé de trouver une parade peu glorieuse. Vous avez succombé à la tentation de priver les collectivités territoriales de leur liberté d’administration, d’organiser leur étranglement financier, et de les faire diriger par des conseillers territoriaux élus dans des conditions ahurissantes au regard de l’évolution des modes de scrutin et de la représentation sociale et politique de nos concitoyens. On est bien loin, à la lecture du texte issu de la commission mixte paritaire, des ambitions qui étaient les vôtres au début du processus législatif. Quelle occasion gâchée !

La commission transpartisane dont vous aviez confié la responsabilité à Édouard Balladur aurait bien du mal à retrouver ses petits dans le texte déséquilibré et bien souvent incompréhensible sur lequel nous sommes appelés à voter aujourd’hui.

Vous prétendiez vouloir mettre fin au millefeuille territorial français. Il y avait trop d’échelons politico-administratifs en France, nous disaient en cœur les spécialistes des institutions, les acteurs de terrain et, reconnaissons-le, bien souvent nos concitoyens. Il fallait, nous disiez-vous, mettre fin à cette architecture dans laquelle se superposaient les régions, les départements, les groupements intercommunaux, les communes, en plus de l’État, de ses services et de l’Union européenne.

À l’issue de nos débats, il y a désormais les régions, les départements, les groupements de communes, dont un groupement d’un type nouveau créé par votre réforme, et les communes. Sans doute n’étiez-vous pas prêts à adopter une organisation territoriale répondant à la proposition audacieuse que nous, écologistes, avions formulée devant la commission Balladur, et qui consistait à fusionner réellement départements et régions, en faisant des premiers un échelon de proximité de la politique régionale.

À l’issue de notre audition devant la commission Balladur - M. Perben s’en souvient sans aucun doute -, l’un des membres de celle-ci, et non des moindres, nous avait confié : « Votre proposition a le mérite de la clarté, mais elle heurte tant d’intérêts et de conservatismes qu’elle a peu de chances d’être retenue. » Voilà des propos prémonitoires. Ce sont bien certains conservatismes et la préservation d’intérêts convergents qui l’ont emporté.

À défaut de réduire le millefeuille, vous avez alors prétendu vouloir le simplifier. Le texte qui nous est proposé aujourd’hui - et c’est un comble - le complexifie encore davantage.

Vous nous aviez annoncé la révolution des compétences. Clarifier les échelons administratifs et les rendre lisibles pour le citoyen, assurer une meilleure gestion des deniers publics en limitant les financements croisés, telles étaient vos intentions. Voilà des intentions louables, mais qui se sont heurtées très vite à ce qui, au fond, est le défaut originel de votre politique, que nos concitoyens supportent de moins en moins - ils le montrent à la fois dans les urnes et dans la rue - : l’absence de solidarité effective entre territoires riches et territoires en difficulté, en un mot l’absence de justice qui caractérise tant votre politique depuis trois ans et demi.

Vous avez supprimé les clauses de compétence générale attribuées aux départements et aux régions, sans prévoir de mécanismes de péréquation fiscale efficaces susceptibles de gommer les inégalités territoriales. La commission a certes prévu de reporter la suppression de cette clause du 1er janvier 2012 au 1er janvier 2015, c’est-à-dire comme par hasard après les élections locales prévues en 2014. Mais cet artifice de date demeure une facilité, et le problème de fond reste entier. Comment ne pas voir qu’en l’absence de règles fiscales plus justes, l’encadrement strict des cofinancements, outre qu’il limite la libre administration des collectivités territoriales qui est un objectif constitutionnel, entravera durablement les capacités d’investissement des territoires les plus en difficulté ? Ce sera notamment le cas des communes rurales, des petites villes qui doivent se battre au quotidien pour maintenir sur leur territoire des activités. Mais ce sera également le cas de villes plus importantes, durement touchées par la crise, cette crise que votre projet ne prend pas en compte si ce n’est dans sa dimension étroitement financière, avec la recherche à tout prix d’économies sur les finances publiques.

Il y avait des régions, il y avait des départements. De l’avis général, il convenait d’organiser au mieux l’articulation de ce couple de collectivités en clarifiant leurs compétences, en harmonisant leurs interventions, en gagnant en lisibilité démocratique. Ce texte aboutit exactement au contraire. En effet, il y aura toujours des régions et des départements, mais des régions et des départements affaiblis, touchés de plein fouet par votre décision de gel des dotations aux collectivités pendant trois ans, soumis à une concurrence entre territoires à laquelle votre projet n’apporte aucune réponse sérieuse. Tout cela, les représentants des régions vous l’ont dit, de même que les présidents des conseils généraux de tous bords. Mais vous avez balayé d’un revers de la main leurs mises en garde en choisissant de n’y voir qu’un procès d’intention politique.

Au lieu de cela, il faudrait un dialogue permanent et respectueux des identités de chacun, un dialogue qui devrait caractériser les rapports entre l’État, le Gouvernement et les collectivités dans une démocratie qui a inscrit la décentralisation dans ses principes constitutionnels.

Vous prétendez réussir à réorganiser le couple département-région en imposant, dans le même temps, une réduction drastique de leurs financements. C’est absurde, et vous le savez parfaitement. Vous qui n’avez que le mot entreprise à la bouche, inspirez-vous donc de temps en temps de la réalité de la vie économique : jamais une restructuration ne se fait à coût réduit dans sa phase de réalisation !

Mme Claude Greff. Tout le monde doit faire des économies, même les collectivités !

M. François de Rugy. Avant de tirer les bénéfices d’une réorganisation, il faut la financer. Cette réalité que connaissent toutes les entreprises, les collectivités publiques ne peuvent pas y échapper. Dire le contraire n’est pas sérieux.

Mme Claude Greff. Ce que vous dites est irresponsable !

M. François de Rugy. Faute d’avoir clarifié les compétences, faute d’avoir financé la mise en place d’une nouvelle architecture, vous tentez de faire croire que vous allez régler la question par une nouvelle forme de gouvernance de ces collectivités. D’ailleurs, j’ai le sentiment que, comme toujours, on parle de gouvernance quand on ne veut plus parler de démocratie. Et pour cause, en ce qui concerne ce texte ! Ainsi est né le conseiller territorial.

L’institution des conseillers territoriaux créera la confusion. Elle illustre deux tentations contradictoires : l’absorption des départements par la région et la digestion de la région par les départements. Elle multiplie par deux le nombre des conseillers régionaux, ce qui va à l’encontre de l’objectif affiché, et, dans le même temps, dans certains départements, elle divisera pratiquement par deux le nombre des conseillers généraux, ce qui nuira à la proximité entre les élus et les territoires. Ces propos, ce n’est pas moi qui les ai tenus ; c’est le jugement sans appel que je me contente d’emprunter à l’un des vôtres, à savoir Jean Arthuis, président de la commission des finances du Sénat.

Confusion donc que la création des conseillers territoriaux, mais également manipulation, une manipulation qui va à rencontre de toute l’évolution récente de nos modes de scrutin et qui remet en cause deux principes qui devraient pourtant guider nos pas en matière de modes d’élection : celui du pluralisme démocratique et celui de la parité entre les femmes et les hommes.

À l’exception du rétablissement, en 1986, du scrutin majoritaire de circonscription pour les élections législatives, aucune réforme du mode de scrutin n’a été menée, par quelque majorité que ce soit, qui ait pour conséquence aussi flagrante une remise en cause de ces deux principes démocratiques. Vous avez - quand je dis vous je veux dire votre majorité - réformé le mode de scrutin européen et le mode de scrutin régional. Mais vous n’aviez jamais osé jusqu’ici substituer à une représentation proportionnelle de liste corrigée d’une prime majoritaire un scrutin aussi injuste que peut l’être le scrutin d’arrondissement.

La parité, qui était officiellement l’une de vos préoccupations, est passée purement et simplement à la trappe.

Mme Catherine Coutelle. Très juste !

M. François de Rugy. Vous observez, dans ce domaine, il faut le reconnaître, une certaine cohérence. Il suffit pour s’en convaincre d’examiner la composition du nouveau Gouvernement.

Au passage, on notera avec attention ce que pèse, dans la balance des décisions gouvernementales, la composante dite centriste de votre majorité, qui avait pourtant annoncé, à grands renforts de déclarations péremptoires, qu’elle ferait du mode de scrutin du conseiller territorial un casus belli. Encore une fois, après quelques moulinets médiatiques, les pseudo-centristes du Sénat ont dû passer sous les fourches caudines de l’UMP omnipotente. On souhaite bien du courage à ceux qui prétendent, dans un tel contexte, organiser une quelconque confédération des centres.

Vous créez deux fois plus de conseillers régionaux, des conseillers régionaux moins féminisés et moins représentatifs de la réalité de la diversité politique de notre société. Beau résultat que celui de votre prétendue réforme !

On aurait pu espérer que l’autre couple institutionnel, celui que forment les communes et les structures intercommunales, sortirait clarifié et démocratisé de votre moulinette législative. Là encore, la déception est au rendez-vous et le sentiment qui domine est qu’on est resté au milieu du gué.

Certes, on note quelques petites avancées sur l’intercommunalité. Mais la remarque que je formulais tout à l’heure sur le contexte financier de la réforme demeure. La création d’un schéma de mutualisation des services entre les communes et les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, ne pourra que se heurter à des difficultés énormes, tant en interne qu’en externe, en termes de services aux citoyens, de services publics, parce que la contrainte budgétaire qui est son corollaire la rend plus que périlleuse à mettre en œuvre.

Surtout, la création des métropoles, bien loin de clarifier et de simplifier la carte institutionnelle, est un facteur supplémentaire de confusion. Vous avez, au gré de négociations bien peu glorieuses avec une partie de votre majorité, vidé en grande partie de sa substance cette proposition audacieuse de la commission Balladur.

Le retour au statu quo sur les règles de majorité au sein de l’intercommunalité, pour la définition de l’intérêt communautaire ou encore pour les transferts de dotation globale de fonctionnement et de fiscalité aux établissements publics de coopération intercommunale, représente autant de concessions aux intérêts de clochers et aux conservatismes que j’évoquais au début de mon propos.

La confusion institutionnelle demeure. La représentativité démocratique des organes délibératifs de nos collectivités recule. La question du financement des administrations locales - aux premières loges, si j’ose dire, lorsqu’il s’agit de réparer les dégâts sociaux des crises économiques - reste entière.

On offre à nos concitoyens le spectacle désolant d’institutions se renvoyant la balle avec, d’un côté, un État qui en appelle à la maîtrise des dépenses publiques - c’est indispensable, mais il serait plus crédible s’il s’était appliqué à lui-même cette contrainte - et, de l’autre, des collectivités locales qui ne peuvent satisfaire les besoins de la population, arguant de l’asphyxie financière dont elles sont victimes - attitude légitime dans la mesure où leurs marges de manœuvre se trouvent sans cesse réduites. Et c’est la population qui sera in fine victime de ces manœuvres et de ces fausses réformes.

De cette situation, c’est notre démocratie qui, au final, pâtit. Vous aviez l’occasion d’écrire l’acte III de la décentralisation. Vous n’avez écrit qu’une loi de circonstance, dictée par la panique budgétaire et les arrières-pensées politiciennes et électoralistes. Cette loi ne règle rien. Elle est à l’image d’un pouvoir velléitaire qui prétend se saisir de toutes les questions mais qui, au fond, n’en résout aucune.

La pire des réponses que nous pourrions opposer à cette attitude serait de nous enfermer dans une simple opposition. Nous aurons, nous, responsables de l’opposition, en 2012, un vrai projet alternatif (Rires et exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP), crédible, qui ne prétendra pas tout régler, un projet audacieux, qui répondra aux défis financiers comme aux impératifs démocratiques, un projet de décentralisation.

En votant contre votre texte, c’est cela que nous devons avoir en tête : cette loi, nous la remplacerons par une grande loi de démocratisation et de clarification. En un mot, une grande loi de décentralisation. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)

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