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Les quotas d’émission de gaz à effet de serre

Fiche technique, parue dans Vert no.13, février 2005, par Philippe Quirion

lundi 21 février 2005

Paradoxe : en décembre 2000, la simple mention de permis échangeables d’émission de gaz à effet de serre dans le Programme national de lutte contre le changement climatique déclenchait une farouche dénonciation de ces "droits à polluer". y compris par les Verts. Pourtant, le ler janvier 2oo5, de tels permis sont entrés en vigueur dans une large indifférence...
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Fonctionnement

C’est à une directive européenne adoptée en octobre 2003 [1] que ces permis négociables - appelés aussi quotas échangeables - doivent le jour. Dans les vingt-cinq pays de l’Union européenne (UE), les principales installations industrielles [2] (2) émettrices de CO2 sont maintenant tenues de remettre aux autorités une quantité de quotas échangeables de gaz à effet de serre correspondant à leurs émissions. Elles pourront pour cela utiliser les quotas que l’État leur aura distribués gratuitement chaque année, ou ceux qu’elles auront achetés à d’autres exploitants qui bénéficieraient de quotas en excès. Des "bourses de gaz à effet de serre" se mettront ainsi prochainement en place et divers courtiers proposent déjà leurs services [3]. La directive définit une première période de trois ans, de début 2005 à fin 2007, puis une série de périodes de cinq ans dont la première, 2008-2012, correspond à la première période d’engagement du Protocole de Kyoto ; à la fin de chaque période, les émissions de chaque installation seront évaluées et les exploitants devront remettre une quantité suffisante de quotas.

Amendes dissuasives

Faute de satisfaire à cette obligation, les exploitants écoperont d’une amende et devront remettre les quotas "manquants" lors de la période suivante. L’amende s’élève à 40 euros par tonne de CO2 en excès dans la première période et 100 euros par la suite. Ces montants sont bien plus élevés que le prix anticipé par les acteurs du marché (autour de 7 euros aujourd’hui) et devraient donc s’avérer dissuasifs.

Secteurs couverts et secteurs non couverts

Cette directive ne couvre qu’une partie des émissions de gaz à effet de serre : les émissions directes des transports, du chauffage ou de l’agriculture ne sont pas concernées [4], et pour l’instant seul le principal gaz à effet de serre d’origine humaine, le dioxyde de carbone ou CO2, est pris en compte. Environ la moitié des émissions de CO2 de l’UE sont ainsi couvertes, mais seulement un tiers des émissions françaises le sont, du fait des faibles émissions de CO2 de notre parc électrique. Une révision de la directive est prévue en 2006 ; il est possible que d’autres gaz à effet de serre émis par l’industrie soient alors inclus, mais les transports [5], le chauffage et l’agriculture resteront certainement en dehors du champ de cette directive. Ce n’est sans doute pas un mai : pour arrêter la tendance à la hausse des émissions dans les transports, un coût du CO2 bien plus élevé que les valeurs prévues pour le marché des quotas européens est nécessaire. Encore faudrait-il que des politiques ambitieuses de réduction des émissions soient mises en oeuvre dans ces secteurs non couverts, ce qui n’est hélas pas le cas aujourd’hui.

Etats saboteurs

La principale faiblesse de cette directive n’est donc pas de laisser de côté certains secteurs, mais d’avoir laissé les États membres définir le nombre de quotas qu’ils distribueront aux installations situées sur leur territoire. Certes, la directive fixe quelques critères que doivent respecter les États membres sur ce point, mais ces critères restent peu opérationnels. Résultat : une course à la générosité, c’est-à-dire au moins-disant environnemental. Pourtant, le Royaume-Uni, premier État à divulguer son "Plan national d’affectation des quotas", avait ouvert le bal avec un plan réellement ambitieux, c’est-à-dire qui prévoyait de distribuer aux installations britanniques une quantité de quotas bien inférieure aux émissions prévues en l’absence de politique climatique. Hélas, les principaux autres États membres, dont la France, ont publié des plans scandaleusement supérieurs aux besoins prévisibles des entreprises, amenant le Royaume-Uni à amender son plan dans le sens d’une plus grande générosité. Le plan français prévoit ainsi de distribuer 15 % de quotas en plus chaque année en 2005-2007 par rapport aux émissions de 2002, alors que les émissions des installations couvertes ont tendance à baisser, même sans politique climatique (moins 0,5 % par an depuis 1990) [6]. Alors que cette directive a pour but de réduire les émissions de gaz à effet de serre, les principaux États membres la sabotent en distribuant les quotas comme le père Noël les cadeaux. Or, bien que la Commission européenne ait le droit de rejeter les plans qui ne respectent pas les critères précisés dans la directive, elle n’a pas eu les moyens ou le courage politique de rejeter les plans laxistes, même si elle a heureusement obligé quelques États membres (dont la France) à revoir leur copie à la marge.

Quotas européens et quotas internationaux

Les quotas créés par cette directive sont juridiquement distincts des quotas d’émission assignés aux États qui ont ratifié le Protocole de Kyoto (les UQA pour "unité de quantité attribuée"). Aussi, les exploitants des installations couvertes ne peuvent satisfaire à leurs obligations en achetant directement des UQA à un État ’ En revanche, une directive plus récente (2004/ioi/EC) autorise ces exploitants à satisfaire à leurs obligations en utilisant les crédits générés par le Mécanisme pour un développement propre (MDP) et par la Mise en oeuvre conjointe (MOC), les deux "mécanismes de projet" du Protocole de Kyoto.
De quoi s’agit-il ? De financer des projets réduisant les émissions de gaz à effet de serre dans les pays en développement (MDP) ou dans les pays développés, principalement les anciens pays socialistes (MOC). Le premier projet de MDP a récemment été approuvé par le Conseil exécutif du MDP ; il s’agit d’un captage du biogaz d’une décharge au Brésil, avec valorisation énergétique du méthane [7].
À l’avenir, si d’autres pays comme le Canada ou le japon (voire certains États des deux pays développés qui n’ont pas ratifié le Protocole de Kyoto, [es États-Unis et l’Australie) créent eux aussi des quotas de gaz à effet de serre échangeables, la Commission européenne cherchera à négocier avec eux des accords de reconnaissance mutuelle des quotas générés dans les différents pays, pour aller vers un marché mondial du CO2.
Une telle évolution ne sera pas sans poser de problème puisque dans un tel système, les exploitants pourront toujours s’arranger pour payer les amendes dans le pays où elles sont le moins élevées ou le moins appliquées.

Une subvention publique au profit des industries polluantes

À chaque échange de quotas entre exploitants de pays différents, une UQA sera transférée entre les États de ces exploitants. Ainsi, si un producteur d’électricité allemand achète cent quotas de gaz à effet de serre à un raffineur opérant en France, la France transfèrera cent UQA à l’Allemagne.
Aussi, si la France est plus généreuse que les autres États membres dans la distribution des quotas, elle devra faire face à une fuite d’UQA et se trouvera en infraction avec le Protocole de Kyoto... sauf si les secteurs non couverts émettent suffisamment peu de gaz à effet de serre (ce qui est mal parti, puisque les émissions des transports et du chauffage explosent) ou si l’État achète des UQA avec de l’argent public.
La générosité des Plans nationaux d’affectation des quotas n’est donc pas seulement néfaste à l’atmosphère : elle correspond aussi à une subvention publique au profit des industries polluantes, ce qui n’est pas le moindre des paradoxes de cette affaire !

Notes

[1] .-Directive 2003/87/EC disponible sur http://europa.eu.int/comm/environme...

[2] .- Les chaudières, fours et moteurs de plus de 20 MW, quelle que soit leur utilisation, ainsi que les raffineries, installations de production d’acier, de verre, de ciment, tuiles et briques.

[3] .- Les lecteurs qui se sentent une âme de spéculateur peuvent consulter le site http://www.pointcarbon.com pour en savoir plus, mais l’auteur de ces lignes décline toute responsabilité dans les pertes financières ou les conséquences négatives pour la planète qui pourraient s’ensuivre.

[4] .- En revanche, un réseau de chaleur alimenté par une chaufferie à combustible fossile de plus de 20 MW est couvert et le chauffage électrique l’est indirectement si l’électricité est d’origine fossile.

[5] .- Sauf peut-être le transport aérien que les Britanniques poussent à intégrer. Rappelons que les carburants aériens ne sont aujourd’hui pas taxés ; il ne sont même pas soumis à la TVA.

[6] .- Lire la critique du plan français par le Réseau action climat France sur http://www.rac-f.org/rubrique.php3?...

[7] .- http://cdm.unfccc.int/

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