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Les commissions d’enquête d’utilité publique : Compétences et pluralisme indispensables

L’exemple de la Vallée d’Aspe (Extrait du Bulletin de la Commission Environnement n°4 (mars 2001)

vendredi 5 septembre 2003

La loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement dite loi "Bouchardeau" stipule sagement en son article 2, alinea 3, que " ne peuvent être désignées comme commissaires-enquêteurs les personnes intéressées à l’opération à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l’organisme ou du service qui assure la maîtrise d’ouvrage, la maîtrise d’oeuvre ou le contrôle de l’opération soumise à enquête ".
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On peut certes s’étonner qu’il ait fallu attendre si longtemps la transcription législative d’un principe de bon sens pourtant abondamment proclamé : en France, l’on ne saurait être juge et partie... Près de vingt ans après le vote de cette loi, peut-on dire que cette exigence a été bien respectée ?
L’analyse des compositions de 213 commissions d’enquête publiées dans divers journaux quotidiens de 1992 à 2000 laisse perplexe. Cinquante n’ont pu être exploitées car MM. les Préfets, au mépris de la loi et dans l’indifférence des ministères concernés ne se sont pas souciés d’indiquer les qualités des commissaires- enquêteurs.
Pour les autres ont été répertoriés 595 commissaires titulaires (561 hommes et 34 femmes) majoritairement retraités (71 %). 46 % sont ingénieurs ; 13 %, cadres administratifs ; 7 %, architectes et urbanistes ; 6, 25 %, géomètres ; 10, 25 % policiers ou militaires ; 2 %, magistrats ; 3 %, enseignants du secondaire ; 3,25 %, scientifiques ou membres de l’enseignement supérieur ; 1 %, responsables d’associations de défense de l’environnement et 8,25 %, "divers" (médecin, agent immobilier, assureur, agriculteur, avocat, etc.).
L’on ne peut que s’étonner tant de la prééminence masculine que de la représentation excessive de certaines catégories socioprofessionnelles, qui toutes deux ne reflètent pas la composition de la société française.

Par ailleurs les catégories socioprofessionnelles prédominantes appartiennent à "l’establishment" proposant les projets soumis à enquête (certaines commissions ne comportent même que des ingénieurs) et liées (esprit de corps, relations financières, etc. ) aux promoteurs publics ou privés des opérations projetées.
Il n’est donc pas tellement surprenant que l’avis majoritaire de telles commissions d’enquête aille dans le sens souhaité par les responsables des projets. On comprend, en effet, qu’il soit humainement difficile à tel ingénieur des Ponts et Chaussées à la retraite de trop critiquer le projet d’un confrère en aménagement, voire d’un successeur auquel le lie un réseau qui n’est pas toujours que sentimental.
De même en est-il du major de gendarmerie en retraite ou de la chef de service de préfecture honoraire qui, leur vie durant, ont été habitués, "dressés" pourrait-on dire, à défendre contre vents et marées les projets de l’"administration" que ce soit ou non justifié. Il se dégage donc de ces commissions d’enquête et de leur avis une certaine prédétermination dont on comprend qu’elle ne suscite pas l’adhésion de l’opinion publique espérée en 1983.
Certaines enquêtes sont particulièrement caricaturales. En 1992 s’est déroulée en Bourgogne une enquête publique de servitude relative au tracé d’une ligne aérienne à haute tension. L’enjeu majeur du projet était le paysage jusqu’alors préservé au point que le terroir concerné, le Charolais-Brionnais, avait été classé " grand site culturel et touristique de Bourgogne " en 1989.
Or la notion même de paysage dont pourtant il avait été beaucoup question à l’époque (" Chacun pour tous " de M.Barnier, 1990 ; discussion et vote de la loi sur la protection et la mise en valeur du paysage, 1992) semble avoir été totalement étrangère aux préoccupations du commissaire-enquêteur, ingénieur principal SN CF à la retraite.
Dans le rapport (bien entendu favorable au projet) de près de 1400 mots concluant l’enquête, le terme de "paysage" n’est pas une seule fois utilisé ! A dire vrai cette énormité a également laissé de marbre le Préfet en charge du dossier. Il avait été cependant directeur de cabinet d’un ministre de l’environnement, délégué à la Qualité de la Vie et s’était même déclaré " une sorte de gendarme de la nature "...!
Cela ne devait pas l’empêcher d’autoriser EDF à détruire des paysages qui faisaient le charme d’une région de France encore épargnée. Le cas de la dernière (il y en a eu plusieurs) enquête publique relative au projet de tunnel du Somport est similaire. L’on sait que ce n’est pas tant le tunnel qui pose problème que l’accroissement induit du trafic routier et les infrastructures
lourdes en découlant.

Va-t-on détruire la qualité de vie des habitants de la vallée d’Aspe avec une technologie dépassée ?
Va-t-on donner le coup de grâce aux derniers ours de France ?

Les commissaires-enquêteurs n’ont manifestement pas vu ces enjeux-là faute d’une vision globale des aménagements projetés (tunnel et voie "autoroutière" en vallée d’Aspe).
Le tribunal administratif de Pau avait pourtant annulé la précédente déclaration d’utilité publique, entre autres parce qu’il n’y avait pas d’analyse générale des impacts prévisibles. C’était le bon sens même. La nouvelle enquête tombe dans le même travers. Les nouveaux commissaires ne s’en inquiètent pas.
Ils ne s’étonnent pas de l’absence de nombreuses études préliminaires (enjeux économiques,
risques d’impact des aménagements, etc.).
Ils vont même jusqu’à travestir les conclusions des experts américain et croate invités à donner leur avis sur l’impact des aménagements routiers en vallée d’Aspe sur nos derniers ours. Ces experts avançaient en février 1993 que "routes" et "circulation routière automobile" étaient des facteurs de régression de l’ours brun, précisant " il est évident que l’aménagement de la route existante va considérablement accroître les risques encourus par les ours lors des déplacements à travers la vallée et pourrait augmenter la mortalité ainsi que l’abandon de territoire, menaçant d’extinction la population locale d’ours bruns ".
Les commissaires, soit qu’ils n’aient pas lu le rapport, soit qu’ils n’aient pas perçu ce qu’était un argumentaire éco-éthologique, affirment , en effet, péremptoirement : " le rapport des experts a en effet contribué d’une manière décisive à dissocier les deux problèmes, inexactement confondus, du trafic de la RN 134 et de la préservation des ursidés ".
On en reste pantois !
Cette incongruité et d’autres n’ont, pas plus que dans le cas précédent, ému les autorités responsables. On comprend donc que l’opinion publique soit sceptique sur la valeur des enquêtes publiques. Michel Barnier, alors ministre de l’Environnement, déclarait en juillet 1993 : " je regrette le manque de transparence des enquêtes publiques et je ferai en sorte que dans les années qui viennent, elles ne soient plus des alibis faute de quoi les gens n’auront plus confiance et on ne pourra plus rien faire dans ce pays ".
L’ on pouvait donc s’attendre à ce que la loi de 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement soit vigoureuse sur un des points essentiel de l’enquête publique, celui des commissaires-enquêteurs. Par delà la question de leur rémunération qui a beaucoup agité la corporation lors des débats sur le projet de la loi " paysages ", reste posé un problème de fond, celui des modalités de recrutement, des compétences et du pluralisme indispensable des commissions d’enquête.

La formule actuelle : choix préférentiel par les présidents de tribunaux administratifs et les Préfets de retraités de professions liées aux promoteurs des opérations soumises à enquête, sous représentation des femmes est avantageuse pour des responsables publics ou privés qui n’aiment pas la discussion de "leurs" projets. Avec un tel cocon protecteur, la démocratisation et la prise en compte de l’environnement voulues par la loi
de 1983 peuvent être évacuées facilement.
Sur ce chapitre le projet de M. Barnier n’était pas très novateur. Il supprimait, en effet, l’alinea 3 de l’article 2 cité en début de ces réflexions pour le remplacer par une disposition aux termes de laquelle " une liste d’aptitude est établie pour chaque département par une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue (...).
Le président du tribunal administratif désigne le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête parmi les personnes figurant sur la liste d’aptitude ".
La suppression de l’alinea 3 serait due au désir de faire participer de manière plus importante des sensibilités associatives aux commissions d’enquête. " Intéressées " puisque s’ exprimant souvent de façon critique sur les projets d’aménagement, elles pourraient être récusées par le biais de cet alinea.
On a vu pourtant que jusqu’ à présent cette disposition n’avait pas empêché le recrutement de commissaires "intéressés" et a priori plutôt favorables... La dévolution du choix des commissaires aux seuls présidents de tribunaux administratifs ne garantit pas, loin s’en faut, le pluralisme indispensable d’une commission d’enquête sérieuse.
L’analyse précédente montre que ces présidents (qui en avaient cependant la possibilité) n’ont guère montré le souci de composer des commissions d’enquêtes qui ne soient pas de simples chambres d’enregistrement.
L’auront-ils demain ?
Sans vouloir faire de procès d’intention on peut en douter au vu de l’analyse faite. Comme le fait remarquer le rapport Bernard sur les zones humides (La Documentation française, 1994), quelle qu’ait été la qualité de nombreuses études d’impact montrant l’importance des effets négatifs de travaux concernant ces milieux, il n’en a pas été tenu compte. Cela signifie, entre autres, que les commissaires-enquêteurs sont restés indifférents à ces impacts.

Il appartenait donc au Parlement d’introduire des amendements garantissant l’ouverture des commissions d’enquête aux différentes compétences qu’implique l’évaluation sérieuse de tout projet.
C’est le dispositif adoptés par nos voisins allemands et les Canadiens. Sinon la gestion de l’environnement "en tenant compte d’un pluralisme nouveau favorisé par la décentralisation, l’émergence de l’activité associative, l’extension du contrôle opéré par le juge, la transparence accrue, la multiplicité de l’expertise disponible " annoncée dans l’exposé des motifs du projet de loi du Ministre de l’Environnement restera une vaine promesse.
Ce n’est pas ce qui s’est passé.

Après que le Sénat, fidèle à lui-même, avec curieusement l’accord du Ministre de l’Environnement se soit engagé dans la voie la plus étriquée (vote d’ un amendement du groupe RPR stipulant que le préfet présidera la commission chargée d’élaborer la liste d’aptitude à la fonction de commissaire-enquêteur. Au président du tribunal administratif, il reviendrait de choisir les commissaires-enquêteurs sur cette liste.)
l’Assemblée nationale a finalement repris la proposition qui confie au président du Tribunal administratif la responsabilité quasi exclusive du choix et de la désignation des commissaires-enquêteurs. Au vu de l’expérience passée, on a tout lieu de penser qu’ en matière d’enquête publique la loi Barnier n’a pas apporté grand chose. Cette loi introduit certes une innovation avec la " Commission nationale du débat public" qui a attiré l’attention et provoqué de vifs débats tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale.
Mais l’on sait fort bien que cette commission n’a à connaître que de quelques grands projets, ceux qui sont les plus spectaculaires. Pour ce qui concerne la plupart des enquêtes publiques (environ 10.000 sont réalisées chaque année) et donc l’aménagement de l’ensemble du territoire, rien n’a vraiment changé.

La volonté manifestée par Mme Lepage, successeur de M.Barnier, de voir les femmes plus impliquées dans la vie citoyenne ne semble pas non plus s’être traduite dans les tribunaux administratifs et les préfectures.
A une réforme en profondeur, efficace pour le long terme, a été préféré, une fois de plus pourrait-on dire, le grand spectacle. L’espace de dialogue ouvert par Huguette Bouchardeau, en dix ans, s’est peu à peu refermé.
Depuis son arrivée au ministère de l’Aménage- ment du Territoire et de l’Environnement, Madame Voynet a montré son souci de voir réformées la notion d’utilité publique et une procédure d’enquête qui "répond mal à l’exigence croissante de participation du public".
Les grands traits de cette réforme indispensable ont été présentées au conseil des ministres du 27 septembre 2000. Ils dessinent un projet qui améliore profondément la procédure actuelle et l’on doit en rendre grâce à son promoteur. Cependant le point concernant les commissaires-enquêteurs semble encore éludé même s’ils constituent une pièce maîtresse de la procédure d’enquête publique.
Il n’apparaît pas d’amélioration des modalités de recrutement ni de l’impérieuse nécessité de constituer des commissions d’enquête "plurielles".
Comme le faisait déja remarquer, en 1994, le sociologue Pierre Lascoumes (L’éco-pouvoir : environnement et politique), il existe une prévention certaine des pouvoirs publics à l’encontre des responsables associatifs (1% des commissaires-enquêteurs, cf. ante)) : " bien que nombre d’entre eux soient régulièrement inscrits sur la liste dressée par département, et même s’ils sont professionnellement qualifiés pour analyser le problème en cause. Une connivence générale existe entre préfecture et tribunal administratif pour écarter presque systématiquement les candidats ayant un tel profil ".
Il est seulement prévu une réévaluation, au demeurant indispensable, des indemnités des commissaires-enquêteurs et l’élaboration d’un plan national de formation les concernant. Il y a donc encore bien du chemin à parcourir avant que la procédure d’enquête publique puisse satisfaire aux exigences de démocratisation formulées il y a ...17 ans.

Paris, janvier 2001.

Jean-Pierre Raffin . Ancien député européen Vert, conseiller au cab du MATE de 97 à 99, Maître de conférences.

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