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Risques ...

Extrait du Bulletin de la Commission Environnement n°4 (mars 2001)

vendredi 5 septembre 2003

Il ne se passe guerre de jour sans que la presse quotidienne ne relate, souvent en n-iéme page, tant cela est " routine ", des évènements que l’on peut classer dans la rubrique " risques ". Risques sanitaires, environnementaux, crises de l’ESB, vache folle, Seveso, Bophal, ...

Mais qu’est ce qu’un risque, quels sont les questions à résoudre pour apprendre, connaître, gérer, anticiper, décider, contrôler, réglementer, légiférer.

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1) Introduction, quelques rappels :
Les risques, et d’abord les catastrophes qui en découlent (Bophal, Seveso...) ont été à l’origine de la montée des mouvements citoyens et des politiques publiques de l’environnement il y a une trentaine d’années.
Aujourd’hui, à coté de la protection de la nature et de la gestion de l’eau, la prévention des risques est au coeur des missions des institutions en charge de politiques de l’environnement, qu’il s’agisse des ministères, des agences ou des instituts techniques.
Ainsi, en France, le MATE compte une direction dédiée (la Direction de la Prévention de Pollutions et des Risques, ou DPPR), des directions régionales (les DRIRE, avec notamment les inspecteurs des installations classées, chargés de la mise en oeuvre des politiques de prévention des risques industriels), des agences chargées notamment de la mise en oeuvre des politiques de prévention des pollutions et des risques, notamment à travers l’application du principe "pollueur-payeur" (ppp), et des instituts techniques, comme l’INERIS, chargés d’expertise et de développements technologiques et d’outils de contrôle dans ce domaine.

Les risques couvrent un champ extrêmement
large, puisque sous ce vocable on regroupe :

- les risques technologiques ("industriels" certes, liés aux "installations classées" ou à la dissémination de produits chimiques, mais aussi découlant des autres activités humaines :
transports, agriculture, tourisme...) ;

- les risques naturels, qu’ils soient géologiques et géophysiques (tremblements de terre, éruptions volcaniques, glissements de terrain, effondrements de cavités....) ou hydro-météorologiques (tempêtes, inondations, cyclones) ou mixtes (érosion, coulées de boue, sécheresse...) ;

Auxquels il convient d’ajouter :

- les "risques futurs" : risques globaux liés aux changements climatiques découlant des émissions anthropiques atmosphériques ; ou encore risques découlant de l’obligation de gestion à long terme de déchets nucléaires toxiques (plutonium et actinides) ;

- les "risques hérités", découlant de l’activité humaine passée : anciens sites industriels et sites et sols pollués, cavités souterraines et zones de déprise minière.

Pour classifier les risques, on peut les reporter dans un tableau à deux dimensions (espace /temps) et distinguer en bas à gauche les risques locaux et instantanés (comme les risques d’explosion d’une installation industrielle ou d’effondrement d’une cavité), et en haut à droite les risques diffus dans l’espace et différés dans le temps (comme ceux qui sont liés à la dispersion de faibles doses de pesticides, ou aux émissions de NOx).

On constate alors en règle générale que si les premiers sont assez bien maîtrisés par les politiques publiques, c’est sur les seconds que doit de porter désormais l’attention. D’autant plus que l’innovation scientifique et technologique et la compétition économique introduisent régulièrement de nouveaux risques, et que la globalisation de l’économie fait qu’ils couvrent beaucoup plus rapidement l’espace mondial.

Et pour compliquer encore les choses, tous les risques ne sont pas également connus. Lorsqu’ils sont connus, il est possible de mettre en place des politiques de prévention (encore faut-il le faire effectivement !).
Mais lorsqu’ils ne sont pas connus c’est alors que doit intervenir le fameux "principe de précaution", à savoir imaginer l’hypothèse du pire pour éviter qu’elle ne se produise effectivement.
On mesure là toute l’importance que prend l’évaluation des risques et l’expertise, qui rendent nécessaire de disposer, auprès des décideurs politiques, de compétences scientifiques indépendantes et néanmoins compétentes (cf. le comité de la prévention et de la précaution et les nouvelles agences : médicaments, AFSSA, AFSSE...).

2) Dimension scientifique et technique :
Les risques, qu’ils soient naturels ou technologiques, nécessitent pour être connus de mettre en place des démarches scientifiques et techniques appropriées.
Elles doivent être prises en charge par les entreprises privées, certes, notamment toute entreprise dont l’activité génère un risque, mais aussi par des établissements publics spécialisés. Ces derniers doivent couvrir tout le champ, depuis la recherche fondamentale et les développements (des techniques de surveillance...), jusqu’à l’information du public et à l’expertise publique.
Doivent notamment être couverts :

- l’acquisition des connaissances, par des recherches sur le long terme

- le développement de modèles (de diffusion des polluants, d’exposition aux risques...)

- la conception et le contrôle de qualité des réseaux de mesure et de surveillance (laboratoire et terrain)

- la gestion des données historiques anciens sites industriels, événements sismiques, crues, carrières et cavités....)

- la cartographie des risques et la diffusion de l’information géographique correspondante vers le public et les professions concernées (notaires, assureurs...)

- l’information préventive du public, la formation, et éventuellement l’alerte...
Dans ce domaine, si l’on dispose de compétences en France, le paysage institutionnel est loin d’être satisfaisant, notamment pour ce qui concerne la fonction d’"observatoire opérationnel de l’environnement", aujourd’hui mal définie et surtout mal ou pas financée par le ministère en charge des risques (le MATE).
Le manque d’outil public apparaît flagrant lorsque l’on se projette dans l’espace européen, où de nombreux pays (du nord) disposent d’outils scientifiques et techniques puissants pour préparer et accompagner les politiques publiques.

3) Dimension économique et sociale :
Si la dimension scientifique "dure" (ou "froide") du risque n’est pas toujours bien connue au étudiée, la dimension "molle" (ou "chaude"), économique et sociale, est encore moins bien appréhendée par les politiques publiques françaises. Les questions de perception sociale du risque, des pratiques sociales à risque, ne sont pas assez étudiées.
La question de la mémoire du risque dans l’intelligence collective et même individuelle n’est pas assez connue et prise en compte (ex. des inondations ou des avalanches). Les recherches et études préalables à la mise en place de mesures de prévention manquent, faute de financements.
De même, la prise en compte de l’incidence des installations et des pratiques, qu’elles soient urbaines, agricoles ou industrielles dans l’évaluation des risques reste insuffisantes. Par exemple, alors que ces questions sont évoquées après chaque crise, on ne dispose toujours pas des éléments, statistiques et géographiques, permettant d’évaluer l’impact des pratiques agricoles de remembrement sur les crues ou l’érosion.
La dimension économique de la connaissance des risques est également insuffisante, tant pour ce qui concerne le coût des dégâts que pour celui des politiques de prévention. Par manque de connaissances économiques, des politiques sont mises en oeuvre dont l’efficacité économique est douteuse.
Ainsi par exemple, la Loi "Cat. Nat.", qui entraîne le remboursement des dommages dans les zones déclarées à risque par prélèvement sur un fond d’assurance mutualisé a l’inconvénient de ne pas favoriser la mise en place de mécanismes économiques normaux par le jeu des assurances.

4) Dimension administrative :
La prise en compte des risques dans les politiques publiques françaises de heurte à un double handicap :

- la fragmentation entre les ministères,

- la fragmentation entre "niveaux" territoriaux de l’état et des collectivités.
Cet handicap est d’autant plus important que cette politique est lourdement encadrée et laisse peu d’espace aux initiatives individuelles, privées ou associatives.
Ainsi, outre le MATE, les différents ministères techniques développent leur propre politique et assument leur propre responsabilité. On l’a vu dans le cas des accidents pétroliers en mer avec le ministère du transport, comme on le voit dans le domaine de l’agriculture (ex. de l’érosion ou des pesticides) ou du logement (ex. du risque Radon en Limousin ou du risque
sismique aux Antilles).
Mais la situation se complique aussi du fait de la responsabilité du ministère de l’intérieur sur la gestion des crises et des secours, et des difficultés de prise en compte de réelles politiques
de prévention qui en découlent.
S’ajoute à cette fragmentation ministérielle celle qui découle des différents niveaux de collectivités territoriales, avec les régions, les départements, les communes, et bien sûr les communautés de communes et syndicats qui constituent en fait le lus souvent le niveau les plus adapté, comme dans le cas des bassins hydrographiques (EPTB) pour la gestion des crues.
Ainsi un maire n’est pas chargé de l’information sur les risques dans l’espace communal s’il ne reçoit de l’état les consignes et documents nécessaires à la diffusion de cette information. La gestion des secours sera départementale dans une agglomération...
Surtout, le dispositif, en général opaque pour le citoyen et les acteurs privés ou mutualistes (comme les assurances) ne favorise pas en France dans ce domaine le jeu des initiatives privées. Dans les pays anglo-saxons, on privilégie l’information du public et des acteurs, et les choix individuels et les assurances font le reste : la prime d’assurance variera selon les risques auxquels est exposé le terrain à bâtir.

5) Dimension politique :
On le constate, le domaine des risques est un de ceux dans lequel le rôle du politique est à la fois le plus nécessaire et le plus complexe. Le ministre de l’environnement étant, dans ce domaine plus encore que dans les autres, obligé de négocier chacune de ses initiatives avec un grand nombre d’autres ministères (sans oublier les finances et le budget, toujours présents, et particulièrement vigilants sur ces dossiers), la tendance est à remettre l’action politique dans ce domaine eà des jours meilleurs où l’on disposerait de plus de temps pour agir.
Mais la difficulté ne s’arrête pas là. Le handicap est plus profond. S’ajoute à ces questions "politiciennes" et ingrates de délai et de réalisme de mandat le fait que la "culture environnementale", et la "culture verte" en particulier, pousse plutôt à traiter des questions de protection de la nature, ou de prévention des pollutions, pour lesquelles le combat politique est clair (défense de la nature contre l’homme qui l’agresse), alors qu’en matière de risque, la situation est plus complexe.
Particulièrement pour les risques naturels dans lesquels il s’agit de défendre l’homme et ses constructions contre une nature éventuellement "hostile". Là l’écologiste doit accepter de se faire "bétonneur" (plus de fers à béton dans le parasismique) et ça, il n’aime pas !. On se retrouve ainsi sur un terrain politique incertain, voire " miné ", que jusqu’à présent la plupart des tenants de l’écologie politique ont préféré éviter.

6) Dimension éthique :
Le temps manque pour aborder ce point, déterminant pour les choix politiques. L’ouvrage de Hans Jonas "le principe responsabilité" peut servir de point de départ pour une réflexion sérieuse. Il s’agit tout simplement de savoir énoncer les "prophéties de malheur", non par incantation mais pour prendre les mesures nécessaires pour éviter qu’elles ne se réalisent.
En effet, on le voit, on touche ici à des questions philosophiques, éthiques, ou même religieuses, qui doivent prendre en compte les notions de responsabilité, de liberté, et aussi
bien sûr les questions d’égalité.
On retrouve aussi les questions de solidarité, de citoyenneté notamment au niveau du territoire (lequel d’ailleurs ?).
Et on échappe pas aux questions d’histoire, de prospective et aux questions globales, en particulier le rôle des organisations internationales.

7) Conclusion : éléments pour le débat :
Appartenant de plein droit au périmètre de compétences du ministère de l’environnement (et plus encore de l’aménagement du territoire et de l’environnement !), le champ des risques doit être investi par les écologistes et le parti vert.
Il s’agit de réunir les personnes compétentes pour en parler, dans le cadre de "forum hybrides" réunissant scientifiques, techniciens, administratifs, politiques, associatifs et citoyens.
L’approche de cette question est d’autant plus intéressante que, par ses dimensions sociales, économiques et environnementales, et aussi du fait de l’importance du facteur temps (poids du passé, prospective nécessaire pour la considération du futur), elle illustre excellemment la question du développement durable.
Pour être efficace, le débat ne doit pas se cantonner à une approche nationale, mais prendre en compte les dimensions locales et aussi, à l’autre extrémité, les dimensions européennes et internationales.
Dans ce domaine, l’important est surtout de développer l’information, le débat, et de sortir de la culture du secret, qu’il soit administratif ou scientifique, et qu’il soit voulu ou résulte tout simplement d’une négligence.

Contribution de J.Varet (BRGM, Orléans)
Orléans, le 24 Mars 2001

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